2012年，三一團(tuán)體在美收購遇阻后將時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬告上法庭，被一同列為被告的還有CFIUS，即美國外國投資委員會(huì)。

該事件轟動(dòng)一時(shí)，CFIUS也隨之進(jìn)入中國公眾視野。CFIUS重要負(fù)責(zé)審查并調(diào)查對美國企業(yè)的外國投資，以及解決由該類交易帶來的國度安全問題。CFIUS的重要目的，就是在為美國發(fā)明自由開放的投資環(huán)境與維護(hù)美國國度安全之間，尋找一種適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

有赴美投資意向的中國企業(yè)，充足了解CFIUS已經(jīng)成為一門必修課。如果沒有CFIUS審查通過，依照規(guī)定，美國總統(tǒng)可以對“妨害國度安全”的收購或已經(jīng)完成的交易進(jìn)行阻攔或強(qiáng)制剝離。而要通過CFIUS審查，面對的不肯定性因素也非常多，且越來越多。

“中國海外投資的趨勢是逐年上升的，向CFIUS申報(bào)審查的中資企業(yè)遠(yuǎn)超其他國度。2016年CFIUS接受申報(bào)173個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，中資企業(yè)占了較大比例。今年中資企業(yè)申報(bào)比例有所降落，但絕對數(shù)目預(yù)計(jì)仍占大多數(shù)?！痹贑FIUS工作多年、現(xiàn)為富而德律師事務(wù)所(FreshfieldsBruckhausDeringer)特殊參謀的ShawnCooley在接受第一財(cái)經(jīng)記者專訪時(shí)表現(xiàn)，美國國度安全的概念在不斷演變，近來對保險(xiǎn)、金融服務(wù)以及AI技術(shù)等范疇的關(guān)注度越來越高。

去年被駁回方案數(shù)量或創(chuàng)新高

2016年11月3日，萊迪思半導(dǎo)體(LatticeSemiconductor)與CanyonBridge資本簽訂收購協(xié)定，總收購價(jià)錢近13億美元。CanyonBridge具有中資背景，為了完成完成收購，CanyonBridge向CFIUS提出申報(bào)，愿望該交易能獲得支撐。但是申報(bào)一次未完成，第二次申報(bào)仍未完成?！斑@個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)第三次重新提交，這種情形在過去是非常少見的?！盨hawn對第一財(cái)經(jīng)記者稱，這可能與其所處行業(yè)有關(guān)。該收購屬于半導(dǎo)體行業(yè)，據(jù)他視察，從奧巴馬開端美國對半導(dǎo)體行業(yè)交易的審查就開端越來越多。

另一個(gè)案例是TCL收購案。去年9月，TCL團(tuán)體曾發(fā)布通過全資子公司以5000萬美元收購美國NovatelWireless公司旗下MIFI(智能移動(dòng)熱門裝備及移動(dòng)寬帶)業(yè)務(wù)。但是Shawn對記者泄漏，這個(gè)項(xiàng)目在提交申報(bào)兩次未獲通過之后，最近已經(jīng)廢棄。

“據(jù)我所知，目前還沒有審查案上報(bào)到特朗普總統(tǒng)，不過以前確切呈現(xiàn)過總統(tǒng)決議終止交易的案例?！盨hawn告知記者，三次被總統(tǒng)終止的交易案，都是與中國收購相干的項(xiàng)目。

CFIUS在2016年審查173宗交易，創(chuàng)歷史新高，也首次打破了2008年創(chuàng)下的記載。特殊是今年上半年，審查數(shù)目到達(dá)115宗。依照這樣的審查速度，2017年有望達(dá)到270宗交易。

依照通例，CFIUS每年都會(huì)宣布年報(bào)來公開披露審查通過或被“勸退”的總數(shù)，但是目前2015年、2016年年報(bào)都還沒有頒布，沒有正確地?cái)?shù)字。不過Shawn告知記者，整體上來看，去年被撤回或被駁回的案子很可能高于歷史峰值。

CFIUS審查具有必定主觀性，其國度安全的概念也沒有明白界線，不肯定性較高。近年來其審查規(guī)模不斷擴(kuò)展、審查期限越來越長，企業(yè)申報(bào)的不肯定性也越來越高。

Shawn告知記者，美國的“國度安全”概念在近些年已經(jīng)產(chǎn)生了演變。一開端可能更多關(guān)注核工業(yè)等軍事范疇，但是現(xiàn)在已經(jīng)滲透到保險(xiǎn)業(yè)等新范疇。

“不能說國度安全的概念產(chǎn)生了根天性的變化，而是在不斷演進(jìn)，”Shawn舉例稱，五六年之前，項(xiàng)目距離國防設(shè)施的遠(yuǎn)近并非CFIUS關(guān)注的重點(diǎn)，但是三一團(tuán)體關(guān)聯(lián)公司羅爾斯收購案之后，投資者們意識到，項(xiàng)目距離軍事設(shè)施或國度敏感機(jī)關(guān)地理地位比擬近，也會(huì)被歸到危及國度安全的概念之下。

美國人事管理部門此前曾經(jīng)遭受過網(wǎng)絡(luò)安全的襲擊，之后就導(dǎo)致人們對個(gè)人可辨認(rèn)信息更加關(guān)注，所以像保險(xiǎn)行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)等存在大批個(gè)人數(shù)據(jù)的范疇，也可以被算入國度安全概念內(nèi)。

據(jù)他視察，CFIUS近來對保險(xiǎn)、金融服務(wù)以及AI技術(shù)等范疇的關(guān)注度越來越高。比如金融服務(wù)范疇，外資到美國收購金融服務(wù)公司已經(jīng)成為一個(gè)新的趨勢，美國財(cái)政部對該類收購非常關(guān)注，財(cái)政部也會(huì)注意哪些項(xiàng)目沒有向CFIUS自動(dòng)申報(bào)。

再比如AI范疇，美國部分議員擔(dān)憂該范疇的投資戶影響國度安全，未來可能會(huì)針對人工智能方面的投資提出相干的議案。

“CFIUS曾經(jīng)嘗試過推進(jìn)部分收購項(xiàng)目標(biāo)構(gòu)造改變?yōu)椤粍?dòng)投資’構(gòu)造，即只做財(cái)務(wù)投資，并不是實(shí)際掌握，來打消國度安全方面的影響?！盨hawn泄漏，不過CFIUS對這個(gè)構(gòu)造支配也不是特殊有信念，短期CFIUS也未必會(huì)真的采取這種構(gòu)造。

另一個(gè)特色是審查周期在拉長，重復(fù)申報(bào)的案例增多。2008年以前CFIUS能夠在30天初步審查期完成約95%的案件審查，2008年到2014年完成約70%，目前最多只能完成30%。

不過，在CFIUS審查的全體項(xiàng)目中，可能有十分之一會(huì)引發(fā)所謂國度安全顧慮。Shawn稱，去年173個(gè)審查項(xiàng)目，大概有17個(gè)左右會(huì)受到委員會(huì)質(zhì)疑，其中大多數(shù)都是可以通過采用一些補(bǔ)救辦法來解決的，最終可能會(huì)有大約8個(gè)或更少的項(xiàng)目因?yàn)镃FIUS審查而廢棄。

自下而上，一票否決

對大多數(shù)中國企業(yè)而言，CFIUS依然是一個(gè)“神秘”的機(jī)構(gòu)，作為一個(gè)美國財(cái)政部、國防部等多個(gè)部門的機(jī)構(gòu)間組織，其保密性要求高，既沒有司法復(fù)審程序，也不會(huì)對審查項(xiàng)目及審查進(jìn)程進(jìn)行充足披露。

CFIUS的審查規(guī)模是什么?“領(lǐng)土安全”概念的包含什么?誰來決議審查是否通過?沒有通過如何補(bǔ)救?等等一系列問題，讓有赴美收購籌劃的中國企業(yè)在很長一段時(shí)光里都覺得十分迷惑。

作為一個(gè)機(jī)構(gòu)間組織，CFIUS由財(cái)政部長擔(dān)任主席，由國防部長、領(lǐng)土安全體長、國務(wù)卿、商務(wù)部長、能源部長、司法部長、美國貿(mào)易代表、白宮科技政策辦公室主管等共同組成。同時(shí)，白宮國度安全工作人員、白宮經(jīng)濟(jì)參謀文員會(huì)、白宮國度經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、管理與預(yù)算辦公室等可以以“視察員”身份參與審查。另外，國度情報(bào)主任和勞工部長是“無表決權(quán)的當(dāng)然委員”。

據(jù)Shawn介紹，CFIUS有時(shí)也會(huì)針對個(gè)別案例的具體情形，邀請某些非成員部門參與進(jìn)來，比如一個(gè)并購案是農(nóng)業(yè)相干的項(xiàng)目，那么CFIUS也有可能會(huì)專門邀請農(nóng)業(yè)部的首長參加到委員會(huì)當(dāng)中。

對企業(yè)而言，須要了解CFIUS的管轄規(guī)模，以及審查關(guān)注的問題。傳統(tǒng)意義上，CFIUS可以管轄的交易包含，任何對所有權(quán)益的收購或轉(zhuǎn)換，通過外國國民、外國或外國實(shí)體進(jìn)行的或與之合作的交易，可能會(huì)導(dǎo)致外資掌握的交易，以及任何從事美國商業(yè)的實(shí)體所進(jìn)行的交易。

“有一點(diǎn)值得注意，CFIUS的審查跟交易范圍沒有關(guān)系，很小范圍的它也會(huì)審查，范圍大到幾千億的它也會(huì)審查，這和反托拉斯法案的原則是不太一樣的。”Shawn稱。

CFIUS必需考量的國度安全問題包含，預(yù)計(jì)國防要求須要在美國國內(nèi)生產(chǎn)、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)才能須要滿足國防要求、外國公司對美國產(chǎn)業(yè)和商業(yè)運(yùn)動(dòng)的掌握是否影響美國產(chǎn)業(yè)滿足美國國防要求的才能，是否與可怕主義有關(guān)、構(gòu)成區(qū)域軍事要挾，是否影響美國國度安全范疇中美國國際技術(shù)引導(dǎo)位置的，是否因收購美國要害技術(shù)或基本設(shè)施、能源而發(fā)生影響美國國度安全的可能性。

屬于上述管轄規(guī)模、但不涉及美國國度安全的項(xiàng)目，理論上來講是“安全”的。但問題在于，美國對于“國度安全”的概念并沒有做出明白界定，且一直在產(chǎn)生變化。

“國度安全實(shí)際上是個(gè)比擬大的概念，沒有非常明白的行業(yè)限制。審核委員會(huì)的成員來自不同部門，他們的擔(dān)心也各不雷同。國防部確定是所有成員中最活躍的，提出的擔(dān)心也更顯而易見，更容易量化，重要是與軍事運(yùn)動(dòng)掛鉤?！盨hawn告知記者，但是其他部門關(guān)注規(guī)模就比擬廣，比如領(lǐng)土安全體門，他們有時(shí)提出的問題就沒有這么容易權(quán)衡。

近幾年也看到一些新的行業(yè)或者新的范疇，引發(fā)了新的擔(dān)心，包含保險(xiǎn)行業(yè)，因可能涉及到個(gè)人可辨認(rèn)信息或大數(shù)據(jù)，都會(huì)受到CFIUS的關(guān)注。

程序上，CFIUS是自下而上的決策進(jìn)程，一個(gè)項(xiàng)目提交到委員會(huì)之后，各部門的基層工作人員會(huì)開端初步審查，如果各部門很快達(dá)成一致，他們只須要向助理部長進(jìn)行推舉上報(bào)就可以。

“可能90%的項(xiàng)目都是這樣的情勢，在這種情形下，總統(tǒng)可能都不知道有這樣一個(gè)交易。”Shawn告知記者，CFIUS履行“一票否決制”如果在員工層面達(dá)不成共鳴，只要有一個(gè)人不批準(zhǔn)，就須要繼續(xù)上報(bào)，先上報(bào)到助理部長或部長助理，再不行就要上報(bào)到部長，還未達(dá)成共鳴就要上報(bào)到總統(tǒng)。

時(shí)光上，從申報(bào)起草到提交，目前平均時(shí)光為6周，CFIUS受理完全材質(zhì)后，還須要經(jīng)過內(nèi)部審查環(huán)節(jié)(30天)、全面調(diào)查環(huán)節(jié)(45天)、總統(tǒng)考量(15天)?！按蟾庞?0%的案子在30天初審階段就可以完成審核，其他案件大多能夠在全面調(diào)查階段完成，總體上大多數(shù)案子都能夠在75天之內(nèi)得出結(jié)論。”Shawn表現(xiàn)，極少的案子會(huì)因?yàn)樵?5天內(nèi)無法達(dá)成共鳴，而走到最后一步由總統(tǒng)進(jìn)行考量。

在審查進(jìn)程中，如果發(fā)現(xiàn)存在疑問，委員會(huì)會(huì)與企業(yè)進(jìn)行溝通，要求企業(yè)采用相應(yīng)的補(bǔ)救辦法，最常見的補(bǔ)救辦法就是剝離問題資產(chǎn)。如果CFIUS審查之后，以為項(xiàng)目仍然要挾美國國度安全，而且審核補(bǔ)救辦法都沒有措施打消這種疑慮，那么通常CFIUS就會(huì)告知相干的各方——你最好廢棄這個(gè)案子，否則就要進(jìn)入到總統(tǒng)決策那一步了。

“通常很多企業(yè)在CFIUS跟它這樣說之后就會(huì)撤銷了，不再申報(bào)了，所以不會(huì)走到讓總統(tǒng)把他斃掉的那一步?！盨hawn告知記者，理論上來講，申報(bào)次數(shù)是沒有上限的，可以一直申報(bào)，但是多數(shù)企業(yè)會(huì)在補(bǔ)救失敗之后，自動(dòng)“知難而退”。

Shawn以為，為了能夠進(jìn)一步掩護(hù)投資，建議企業(yè)自行向CFIUS進(jìn)行申報(bào)。因?yàn)橐坏╉?xiàng)目獲得了審查通過之后，總統(tǒng)就無權(quán)再去終止這個(gè)案子，或者是對任何資產(chǎn)進(jìn)行剝離了。“美國總統(tǒng)在這方面還是有著比擬大的管轄權(quán)利，他一方面可以阻攔某些交易的完成，另外對于已經(jīng)完成的交易，”他告知記者，如果總統(tǒng)感到這個(gè)交易影響到了美國國度安全的話，也可以強(qiáng)制要求剝離某些資產(chǎn)。

企業(yè)向CFIUS申報(bào)是自愿的，也是免費(fèi)的。但是值得注意的是，CFIUS對于所有的外資在美并購案也在非常積極地監(jiān)控，甚至有時(shí)候可以啟動(dòng)單方面的審查調(diào)查。比如，CFIUS如果發(fā)現(xiàn)某些案子沒有進(jìn)行自愿申報(bào)，而他們特殊想了解這個(gè)案子的情形，就會(huì)直接打電話給這家公司，愿望他們能夠進(jìn)行自愿的審查。通常而言，所有的企業(yè)都會(huì)選擇接受CFIUS的審查邀請，然落后行自愿的申報(bào)。

對于國有企業(yè)和民營企業(yè)，CFIUS在審核中也略有差別。特殊是審查時(shí)光上，國有企業(yè)收購項(xiàng)目通常都會(huì)進(jìn)入為期45天的調(diào)查期。不過在審查方法和內(nèi)容方面，國有或民營的性質(zhì)沒有太大影響。

大批職務(wù)空缺致審查過程放緩

“CFIUS的年報(bào)只出到2014年，2015年和2016年的年報(bào)都沒有做出來。這很可能就是當(dāng)前CFIUS工作量大、人手不足、職務(wù)空缺帶來的成果?！盨hawn告知記者，目前有一些美國國會(huì)成員呼吁要進(jìn)行改造，適應(yīng)外資企業(yè)在美國大舉收購的現(xiàn)狀。

目前，CFIUS啟動(dòng)和完成審查流程所需的時(shí)光更長，這實(shí)際上會(huì)使得交易方難以預(yù)測交割時(shí)光表;同時(shí)，委員更偏向于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這使得交易方難以預(yù)測是否須要自動(dòng)調(diào)整，選擇保守的緩解方案;委員對龐雜項(xiàng)目持有更加疑惑的態(tài)度，這可能會(huì)進(jìn)步制止交易建議的提出比例。

“在內(nèi)部已經(jīng)看到顯著的延緩趨勢，過去通常來說CFIUS在接到申報(bào)以后五天左右的時(shí)光就會(huì)開端初審的階段，但是現(xiàn)在，從5天延伸到6周，之后才會(huì)正式開端審查，整個(gè)時(shí)光表越來越不肯定?！盨hawn告知記者。

審查過程放緩背后，是CFIUS體制正在產(chǎn)生的重大變化。

據(jù)他介紹，當(dāng)前在委員會(huì)中有一些主要決策政治職位存在空缺，目前基層和高層較為完備，但是缺乏“中間層”。一個(gè)基層工作人員，他們負(fù)責(zé)盡職調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估，提出建議，以及向上一層匯報(bào)，就是助理部長這一級，再向上是副部長一級。“目前各個(gè)機(jī)構(gòu)中，助理部長和副部長這兩層空缺嚴(yán)重?！盨hawn說，現(xiàn)在委員會(huì)里面有一半都沒有設(shè)常任的副部長職位，包含財(cái)政部和國防部，也都沒有這個(gè)職位。

成果就會(huì)導(dǎo)致委員會(huì)基層工作人員更加厭惡風(fēng)險(xiǎn)，偏向于將案子推到下一步——要么讓企業(yè)重新申報(bào)或知難而退，要么留到總統(tǒng)做最終決策。這對企業(yè)而言，都是非常不利的。

“CFIUS審查的過程延緩，就目前而言是不可避免的。”Shawn告知記者，比如萊迪思半導(dǎo)體收購案，已經(jīng)三次提交審核，這闡明委員會(huì)以為其在國度安全范疇有很大問題，同時(shí)也闡明，委員會(huì)基層員工不知道怎么處置此類案子。

“如果他們知道如何處置，完整可以說通不過，接下來就到總統(tǒng)決策這一步。但他們并沒有這么做，而是讓企業(yè)再次申報(bào)，又過了75天。之后依然不知道如何處置，企業(yè)再次申報(bào)，又是75天。”Shawn說，大批職務(wù)空缺，導(dǎo)致CFIUS缺少在短期內(nèi)給出明白結(jié)論的才能。

當(dāng)前美國責(zé)任辦公室(GAO)正在對CFIUS開展核查，審核內(nèi)容重要包含管線規(guī)模限制，幻想情形下，國會(huì)將等到GAO審查停止后，參考審查成果進(jìn)行改造，審核成果很可能會(huì)在2017年四季度頒布。

對于特朗普帶來的新變化，Shawn以為還不明白。從目前來看，特朗普總統(tǒng)并沒有采用任何行為去嘗試著轉(zhuǎn)變CFIUS.